Совершенствование Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ


10 и 11 апреля 2014 года в Пятигорске проходила межрегиональная конференция для заказчиков Северо-Кавказского федерального округа, организатором которой выступали Минэкономразвития и общественная организация «Форум контрактных отношений». Представители Миниэкономразвития, НИИ ВШЭ, ОАО «Единая Электронная Торговая Площадка», общественной организации «Форум контрактных отношений» затронули множество важных тем и ответили на вопросы присутствующих. Наиболее интересным нам показалось выступление Директора департамента развития контрактной системы Минэкономразвития РФ М. В. Чемерисова, в котором он говорил о грядущих измененияхФедерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Сегодня расскажем, какие нововведения предложило Минэкономразвития.

В первой части своего выступления М. В. Чемерисов подвел итоги функционирования контрактной системы за 2014 год и указал, что в настоящее время в целях реализации Закона № 44-ФЗ принято более 35 подзаконных актов. Тем не менее отдельные положения закона все еще допускают неоднозначное толкование и в связи с этим Минэкономразивтия оперативно разъясняет ситуации и вносит предложения по корректировке норм федерального закона, а также планирует принять четыре больших пакета изменений, включая изменения подзаконных актов. Основной целью предлагаемых изменений является сокращение временных и финансовых издержек заказчиков и поставщиков, а также повышение удобства для их работы.

Изменение в закупках у единственного поставщика

Первое, на что обратил внимание М. В. Чемерисов, – это необходимость корректировки ст. 93 Закона № 44-ФЗ. В частности, он указал, что следует предоставить выбор заказчикам, осуществляющим закупки у единственного поставщика на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. (п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). В действующей редакции заказчик может закупить товары, работы или услуги на основании данного пункта при условии, что совокупный годовой объем закупок у него не превышает 5% размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок заказчика в соответствии с планом-графиком, и составляет не более 50 млн руб. в год.

Поскольку в Минэкономразвития поступает достаточно большое количество вопросов по поводу определения этих 5% , оно решило предоставить возможность выбора заказчикам при осуществлении закупок по п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. В частности М. В. Чемерисов указал, что заказчик сможет выбирать, на какую сумму от объема закупок ему осуществлять закупки у единственного поставщика. Для этого предоставят два варианта:

– 2 млн руб.; 
– 5% размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок, но не более 50 млн руб.

Первый вариант, по мнению Директора департамента развития контрактной системы, подойдет для «маленьких» заказчиков, с объемом закупок, например, 5 или 7 млн руб. в год.

Важным изменением М. В. Чемерисов считает введение понятия совокупного годового объема закупок, так как именно от него зависит определение:

– 5% для закупок у единственного поставщика; 
– 10% для запроса котировок; 
– необходимости создания контрактной службы; 
– 15% для закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций.

Исходя из разъяснений Минэкономразвития, совокупным годовым доходом является сумма начальных максимальных цен контракта, которые в соответствии с планом-графиком должны быть заключены в текущем году. То есть если извещение о проведении закупки было размещено в декабре 2013 года, то в совокупный доход эта сумма не входит.

Теперь планируется ввести определение совокупного годового объема закупок, чтобы не было разночтений относительно того, суммы каких контрактов в него включать. Для этого в ст. 3 Закона № 44-ФЗ будет введен п. 16, в котором и будет зафиксировано его определение. Итак, совокупный годовой объем закупок – это утвержденный заказчику на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе для оплаты обязательств по контрактам, заключенным до начала финансового года.

То есть совокупным доходом будет считаться сумма денежных средств, которые заказчик потратит на закупки в текущем году, причем это деньги как на оплату ранее заключенного контракта, так и на те контракты, которые заключаются и исполняются в текущем году. Например, если контракт заключается в текущем году и будет исполняться в течение нескольких лет, в совокупный годовой объем закупок войдет лишь та часть суммы контракта, которая в соответствии с доведенными лимитами либо для бюджетных учреждений в соответствии с планами финансово хозяйственной деятельности будет оплачена в текущем году.

Как пояснил М. В. Чемерисов, совокупный годовой объем закупок – это те деньги, которые будут реально потрачены на реально существующие закупки.

Исходя из анализа практики применения, Минэкономразвития предложил дополнительно скорректировать следующие моменты в ст. 93 Закона № 44-ФЗ.

1. Пункт 25. В настоящее время заказчики в случае признания несостоявшимися открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, повторного конкурса, электронного аукциона, запроса котировок, запроса предложений и принятия решения об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должны согласовывать такое решение с контрольным органом в сфере закупок.

Планируется исключить обязанность по такому согласованию в случае признания несостоявшимся запроса котировок, а также установить срок на подачу заявления о согласовании закупки у единственного поставщика в случае несостоявшихся открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, повторного конкурса, электронного аукциона, запроса предложений – 10 календарных дней. В действующей редакции Закона № 44-ФЗ предусмотрен лишь срок согласования для контрольного органа.

2. Пункт 32. Для аренды нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения заказчиком в настоящее время требуется согласие высшего органа субъекта либо муниципального образования. Для экономии времени Минэкономразвития предлагает исключить такое требование.

3. Часть 3. Планируется исключить обязанность по обоснованию невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), кроме как закупка у единственного поставщика, а также цену контракта и иные существенные условия контракта для п. 1, 2, 4, 5, 16 – 24, 25, 33 ст. 93 Закона № 44-ФЗ.

4. Часть 4. Планируется исключение требования о включении в контракт расчета и обоснования цены контракта для закупок у единственного поставщика по п. 1, 2, 4, 5, 16 – 24, 25, 33 ст. 93 Закона № 44-ФЗ.

Проведение запроса котировок

По словам М. В. Чемерисова, запрос котировок оказался единственной процедурой, у которой срок окончания подачи заявок и вскрытие этих заявок разнесены по времени. Например, сегодня заканчивается срок подачи заявок, то есть до конца дня любой может подать заявку, а вскрытие – завтра в 12.00. При этом законом предусмотрена обязанность перед вскрытием предоставить возможность всем желающим подать заявку. Кроме этого, возникала коллизия в том, что присутствовать на вскрытии могли только участники, – тот, кто еще не подал заявку, вроде как еще и не участник запроса котировок.

Минэкономразвития предлагает скорректировать положения ст. 78 Закона № 44-ФЗ в части разрешения подачи заявок на участие в запросе котировок до момента вскрытия конвертов.

Определение начальной максимальной цены контракта

Следующее, на чем заострили внимание, – большой поток обращений о ценообразовании на текущий ремонт помещений – заказчикам достаточно проблематично рассчитать начальную максимальную цену контракта (НМЦК). Основная масса заказчиков определяет ее на основании смет на ремонт, предоставляемых по запросу от коммерческих организаций, то есть используют затратный метод (ст. 22 Закона № 44-ФЗ). Однако у этого метода есть ограничения: его можно применять, только когда невозможно применить иные способы определения НМЦК или в дополнение к иным методам.

Некоторые заказчики используют проектно-сметный метод. Но его можно применять для расчета НМЦК:

– в строительстве, реконструкции, капитальном ремонте; 
– в реставрации (проведение работ по сохранению объектов культурного наследия).

То есть проектно сметный метод, предусмотренный действующей редакцией закона, не применим к расчету НМЦК для текущего ремонта.

Иными словами, в рамках действующего закона составление сметы работ по текущему ремонту в виде таблицы (объем работ, цена и пр.) – неправильно. За это наступает ответственность. В связи с чем Минэкономразвития считает, что НМЦК на текущий ремонт должна определяться в общем порядке. Для облегчения жизни заказчикам планируется внести изменения в ст. 22 Закона № 44-ФЗ, дополнив ее ч. 9.1 следующего содержания: проектно-сметный метод может применяться при определении и обосновании НМЦК, цены контракта с единственным поставщиком на текущий ремонт зданий, сооружений.

По мнению М. В. Чемерисова, такие изменения позволят заказчику пользоваться сметами, не используя иные методы определения НМЦК. Причем, как он отметил, эти изменения, скорее всего, уже скоро примут форму закона, так как законопроект уже прошел 1-е и 2-е чтения в Государственной Думе и 3-е рассмотрение назначено на 29 апреля.

Ценообразование важно не только для заказчиков, но и для контролирующих органов. НМЦК в части ее установления является предметом контроля ФАС, а с точки зрения правильности установления – объектом контроля органов внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

М. В. Чемерисов обратил внимание на тот момент, что методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которые Минэконмразвития утвердило Приказом от 02.10.2013 № 567, не являются нормативно правовым актом. Данное ведомство сознательно не регистрировало этот приказ в Минюсте, так как единого подхода к определению НМЦК не существует. Поэтому Минэкономразвития лишь рекомендует им пользоваться, но ни в коем случае не обязывает.

Сложности определения НМЦК связаны с тем, что структура цены, которую заказчик получает в виде коммерческих предложений, может быть очень многообразна, поэтому единой методологии выработать невозможно.

Наиболее частый вопрос в порядке определения НМЦК таков: если заказчик определяет цену контракта с единственным поставщиком, обязательно ли эта цена должна быть некой средней или можно взять минимальную цену? Из методических рекомендаций вроде как следует, что она должна быть средней. М. В. Чемерисов разъяснил, что если заключается контракт с единственным поставщиком, то законным является определение НМЦК по минимальной цене, которая получена при запросе коммерческих предложений. Если проводится конкурентная процедура закупки, целесообразно взять среднюю цену, так как заказчик, устанавливая НМЦК по минимальному уровню, фактически ограничит конкуренцию на торгах, чего делать категорически нельзя. По его словам, точно такое же мнение в данном вопросе у Росфиннадзора.

Закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных организаций

Как известно, заказчики (за исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства, закупок Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями услуг по предоставлению кредитов, закупок товаров, работ, услуг, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии сФедеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», и закупок работ в области использования атомной энергии) обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн руб. (ст. 30 Закона № 44-ФЗ).

Как показывает практика и статистика обращения в Минэкономразвития за разъяснениями отдельных положений Закона № 44-ФЗ, данная норма выполняется заказчиками достаточно тяжело и многие из них боятся попасть на штрафные санкции за невыполнение нормы о малом бизнесе. Раньше согласно ст. 15 Закона № 94-ФЗ существовал перечень, от которого отсчитывался коридор 10 – 20% общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. А теперь заказчик не имеет права не размещать заказы у субъектов малого предпринимательства и сумма таких контрактов иногда достаточно значительная, так как их должно быть заключено на сумму не менее 15% от совокупного годового объема закупок.

В настоящее время у заказчика есть два варианта, как выполнить обязанность по размещению заказов между субъектами малого предпринимательства в целях поддержки малого бизнеса:

– провести спецторги (участниками таких закупок являются только субъекты малого предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации); 
– привлечь субподрядчиков (фактически не позволяет в контракте установить, что заказчик требует от главного исполнителя, например, 10% в рублевом эквиваленте отдать на субподряд субъекту малого бизнеса).

Сейчас вносятся изменения в закон, и предполагается, что в извещении о закупке, в документации о закупке и проекте контракта заказчик вправе устанавливать объем закупок в виде процента от цены заключаемого контракта, которые подрядчик (главный исполнитель контракта) должен будет передать на субподряд малому бизнесу.

Что еще нового будет в ст. 30 Закона № 44-ФЗ?

Согласно изменениям при расчете объема закупок, которые заказчик обязан осуществлять у субъекта малого предпринимательства, из совокупного годового объема закупок можно будет вычитать:

– закупки для обороны страны и безопасности государства; 
– услуги по предоставлению кредитов (есть большое количество заказчиков, у которых большая часть закупок идет на погашение кредита, а не на закупки материальных средств, товаров или услуг); 
– все закупки у единственного поставщика; 
– закупки работ по использованию атомной энергии; 
– все то, что связано с закрытыми способами определения поставщика.

Кроме этого, планируется ввести корреспондирующую норму в ст. 112 Закона № 44-ФЗ о том, что закупки, извещения которых размещены в декабре 2013 года (или в конце любого календарного года), будут вычитаться в текущем году, а может быть и в последующие годы, если речь идет о многолетних контрактах.

Также предполагается усовершенствовать реестр контрактов, чтобы субподрядные договоры отражались там. Это даст возможность реально проконтролировать исполнение заказчиками обязанности по поддержке малого бизнеса.

Следующее, на что обратил внимание Директор департамента развития контрактной системы Минэкономразвития РФ М. В. Чемерисов, что выявляется огромное количество проблем у заказчика в связи с тем, что нет однозначного понимания принадлежности к малому бизнесу – нужно подтверждать или декларировать.

Что показывает сейчас практика? Документы, подтверждающие принадлежность к малому бизнесу, крайне многообразны, и достаточно проблематично прописать исчерпывающий перечень таких документов. Кроме этого, принадлежность к малому бизнесу – понятие достаточно переменчивое, сегодня организация занимается малым бизнесом, а завтра он уже не малый. Так, в ситуации, когда компания с объемом выручки, например, 380 млн руб. заключила 20-миллионный контракт, а через небольшой промежуток времени объем выручки стал, например, 401 млн руб. и она перестала относиться к субъектам малого бизнеса, могут возникнуть трудности с контролирующими органами.

Изменениями предусмотрено, что для подтверждения статуса организации достаточно задекларировать принадлежность компании к субъектам малого предпринимательства или социально ориентированным организациям. То есть в заявке на участие в процедуре по определению поставщиков компания просто приложит письмо, в котором гарантирует, что она относится к одной из названных категорий.

Форма контракта

Статья 34 Закона № 44-ФЗ посвящена контракту, заключаемому по результатам проведения процедуры определения поставщика. Часть 15данной статьи вызывает неоднозначное толкование в части закупок за наличный расчет. Так, непонятно, нужно ли заключать контракт в письменной форме. Позиция Минэкономразвития и Минфина следующая: покупать за наличный расчет можно, при этом надлежащей формой госконтракта в таком случае будет товарный и кассовый чек.

При этом М. В. Чемерисов отметил, что контракты, заключаемые в силу п. 4 (до 100 тыс. руб.) и 5 (до 400 тыс. руб. для зоопарков, парков культуры и отдыха, заповедников, театров, музеев, домов культуры и пр.), ст. 93 Закона № 44-ФЗ в реестр контрактов не включаются. Это следует из ст. 103 Закона № 44-ФЗ.

Планируется ввести норму о том, что при закупке у единственного поставщика по определенным основаниям могут не применяться некоторые положения ст. 34 Закона № 44-ФЗ, например, ряд обязательных требований к контракту. При этом контрактом будет признаваться в том числе документ, подтверждающий оплату товара и услуги, либо документ, являющийся основанием для оплаты товара или услуги. Такое нововведение планируется установить в отношении закупок, проводимых в соответствии с п. 4, 5, 1, 8, 20, 21, 26, 28, 29 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. То есть понятие устной формы договора исключено, но заключать контракты можно в установленных случаях.

Иные изменения

Из обращений заказчиков М. В. Чемерисов отметил достаточно распространенным следующее: законодательством не урегулирован вопрос возврата денег, внесенных в качестве обеспечения заявки при проведении аукциона в электронной форме. В связи с этим возникает вопрос, как разблокировать денежные средства на электронной площадке, когда согласовывается закупка с единственным поставщиком?

Действительно, согласно п. 4 ч. 3 ст. 71 Закона № 44-ФЗ в случае признания электронного аукциона несостоявшимся в связи с тем, что в течение 10 минут после начала проведения такого аукциона ни один из его участников не подал предложение о цене контракта, контракт заключается в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Но ст. 44 Закона № 44-ФЗ устанавливает перечень случаев, когда прекращается блокирование денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки, и перечень этот исчерпывающий, данное основание туда не включено.

Изменениями хотят восполнить пробел в законодательстве для таких ситуаций. В частности, ч. 6 ст. 44 Закона № 44-ФЗ планируется дополнить основанием для разблокирования денег либо возврата их участнику: получение заказчиком или оператором электронной площадки решения контрольного органа в сфере закупок об отказе в согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком. В случае проведения электронного аукциона заказчик направляет указанное решение оператору электронной площадки не позднее следующего рабочего дня с даты его получения заказчиком.

* * *

Мы рассмотрели основные положения, которые будут скорректированы на основании предложений Минэкономразвития, причем в ближайшее время. Напомним, что законопроект, предлагающий данные изменения, уже прошел 1-е и 2-е чтения в государственной думе, дело за малым – принять его в 3-м чтении.