Организация закупок АУ в рамках Федерального закона № 223-ФЗ


С 1 января 2014 года действие Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ) распространяется на все автономные учреждения, созданные как на базе федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, так и на базе муниципальной собственности. Какие закупки АУ регулируются указанным законом? Какие способы закупок могут быть предусмотрены в положении о закупках учреждения? Какие закупки осуществляются в электронной и неэлектронной форме?

Федеральным законом № 223-ФЗ АУ обязаны руководствоваться при организации всех закупочных процедур, составляющих их хозяйственную деятельность, независимо от того:

1) расходуются ли собственные денежные средства заказчика либо средства, полученные им в качестве возмещения понесенных расходов, за исключением случаев, когда заказчик является получателем средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов (разд. 4 Письма ФАС РФ от 24.12.2012 № ИА/44025/12 (далее – Письмо № ИА/44025/12));
2) проводится ли закупка для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) в рамках ведения коммерческой (внебюджетной) деятельности (Письмо Минэкономразвития РФ от 19.12.2011 № Д28-709);
3) закупаются ли товары для собственного потребления или для их дальнейшей перепродажи населению (Письмо Мин­экономразвития РФ от 02.09.2011 № Д28-317).

То есть требования Федерального закона № 223-ФЗ необходимо выполнять в отношении закупок за счет любых источников финансирования и при обеспечении любых нужд АУ, для которых приобретаются товары, работы, услуги.

Исключения из этого правила установлены п. 4 ст. 1 Федерального закона № 223-ФЗ. В частности, закон не регулирует отношения, связанные:

– с куплей-продажей ценных бумаг, валютных ценностей, драгоценных металлов, а также заключением договоров, являющихся производными финансовыми инструментами;
– с осуществлением заказчиком закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ);
– с закупкой в области военно-технического сотрудничества.

К автономным учреждениям имеет прямое отношение второй перечисленный пункт. В силу п. 4, 6 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗавтономные учреждения должны руководствоваться названным законом при предоставлении им средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности, а также при передаче органом власти полномочий государственного или муниципального заказчика. В связи с этим Минфин в Письме от 21.03.2014 № 02-02-09/12591 уточнил:

1) при закупках за счет субсидий на осуществление капвложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность в соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ на автономные учреждения распространяются положения Федерального закона № 44-ФЗ;
2) при закупках за счет других субсидий (на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, иные цели) на АУ распространяются положения Федерального закона № 223-ФЗ.

Отметим, что при неисполнении норм Федерального закона № 223-ФЗ (неразмещении в единой информационной системе утвержденного в установленном порядке положения о закупке) заказчики также обязаны следовать требованиям Федерального закона № 44-ФЗ в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Делать это придется до дня размещения утвержденного положения о закупке (п. 4 ст. 8 Федерального закона № 223-ФЗ).

Аналогичная норма распространяется на те автономные учреждения, которые созданы после вступления в силу данного закона. Им нужно утвердить и опубликовать положение о закупке в течение трех месяцев с даты регистрации в ЕГРЮЛ. В противном случае необходимо руководствоваться Федеральным законом № 44-ФЗ (п. 5 ст. 8 Федерального закона № 223-ФЗ).

Способы закупки

Федеральный закон № 223-ФЗ и подзаконные нормативные акты не определяют конкретных способов закупки, которые вправе использовать заказчики. В пункте 3 ст. 3 говорится лишь о том, что в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы. То есть заказчики (в том числе автономные учреждения) должны самостоятельно выбрать закупочные процедуры, а также прописать порядок их применения. Если какой-либо способ не урегулирован в положении о закупке, в отношении таких закупок указанный документ считается неразмещенным (разд. 5 Письма № ИА/44025/12). Следовательно, осуществлять неурегулированные закупки автономное учреждение обязано с применением норм Федерального закона № 44-ФЗ.

Отметим, что подобные случаи уже становились предметом рассмотрения антимонопольных органов. В качестве примера приведем Решение Удмуртского УФАС от 18.11.2013 № ТГ05-03/2013-205Ж. Изучая обстоятельства дела, антимонопольный орган выяснил, что заказчик (автономное учреждение) предусмотрел в положении о закупке в том числе запрос предложений в электронной и неэлектронной форме. В извещении о закупке автономное учреждение прописало в качестве способа закупки запрос предложений в неэлектронной форме, а в документации и протоколе рассмотрения заявок указало запрос предложений. Однако, по мнению антимонопольного органа, последний названный способ не был урегулирован в положении о закупке. То есть заказчик нарушил нормы Федерального закона № 223-ФЗ, проведя спорную закупку в отсутствие утвержденного и размещенного положения о закупке и без применения положений на тот момент действовавшего Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Упоминаний о конкретных способах закупки в Федеральном законе № 223-ФЗ встречается мало: закон содержит ссылки на такие процедуры, как конкурс и аукцион (п. 2, 3 ст. 3, п. 8, 9 ст. 4), а также на закупку у единственного поставщика (п. 19 ст. 4). Другие же способы (например, запрос котировок, запрос предложений) не названы и не регламентированы.

Однако в будущем предполагается установить закрытый перечень способов закупки и частично регламентировать применение этих процедур. Соответствующие нормы включены в законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», подготовленный Минэкономразвития. Согласно планируемым поправкам в перечень войдут четыре конкурентных способа (конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений) и один неконкурентный (закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)).

Рассмотрим подробно указанные процедуры.

Конкурс и аукцион. Конкурс и аукцион относятся к торговым способам закупки. Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗпобедителем конкурса признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке. А победителем аукциона становится лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или (если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор) наиболее высокую его цену.

Другие требования, установленные Федеральным законом № 223-ФЗ в отношении двух рассматриваемых способов, касаются обеспечения информационной открытости этих процедур. Так, п. 2 ст. 3 гласит: извещение о проведении конкурса или аукциона публикуется не менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок на участие. В свою очередь, изменения, вносимые в извещение и другую документацию о закупке, размещаются в единой информационной системе в течение трех дней со дня принятия решения о внесении указанных изменений. Причем, если закупка осуществляется путем проведения торгов и заказчик внес изменения позднее чем за 15 дней до даты окончания подачи заявок на участие, срок их подачи должен быть продлен так, чтобы со дня публикации внесенных изменений до даты окончания подачи заявок данный срок составлял не менее 15 дней (п. 11 ст. 4).

Обратите внимание, что законопроект, подготовленный Мин­экономразвития, предлагает установить более короткие сроки размещения информации о предстоящей закупке. Согласно дополнительной ст. 3.1 Федерального закона № 223-ФЗ (в редакции законопроекта) извещение о проведении конкурса и конкурсную документацию необходимо будет публиковать не менее чем за 15 дней до даты окончания срока подачи заявок, а извещение о проведении аукциона и аукционную документацию – не менее чем за семь дней.

Остальные особенности применения конкурса и аукциона (основания для использования того или иного способа, отдельные процедурные моменты) должны быть прописаны в положении о закупке. И здесь автономным учреждениям можно опереться на типовые положения о закупке, разработанные федеральными министерствами для подведомственных бюджетных учреждений (последние с 1 января 2014 года получили право проводить часть закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ). Типовая форма такого документа для учреждений, подведомственных Минспорту, утверждена приказом данного ведомства от 24.02.2014.

В частности, в типовом положении о закупке указаны следующие условия использования рассматриваемых способов.

Условие использования

Конкурс

Аукцион

Стандартность закупаемой продукции

Предметом закупки не является простая и (или) стандартно сопоставимая продукция

Предметом закупки является простая и (или) стандартно сопоставимая продукция

Критерии оценки предложений

Первоочередное значение придается оценке квалификации и опыту поставщиков (подрядчиков, исполнителей) либо иным условиям поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг)

Единственным критерием оценки предложений участников является цена

Стоимость закупки

Устанавливается нижний ценовой порог (например, от 1 млн руб.)

Устанавливается нижний ценовой порог (например, от 1 млн руб.)

Запрос котировокКак и при аукционе, при запросе котировок единственным критерием оценки является цена. Однако данная процедура не предполагает снижения начальной (максимальной) цены договора в процессе торгов: здесь оцениваются непосредственно заявки участников. Дополнительная ст. 3.1 Федерального закона № 223-ФЗ (в редакции упомянутого законопроекта) предлагает такое определение запроса котировок: конкурентный способ закупки, где победителем признается участник, заявка которого соответствует всем требованиям, установленным в извещении и документации о проведении запроса котировок, в которой указана наиболее низкая цена товара, работы, услуги.

При установлении или уточнении в положении о закупке оснований для применения запроса котировок можно также ориентироваться на соответствующие пункты типовых положений, выпущенных федеральными министерствами. Так, условиями использования данного способа может быть наличие функционирующего рынка и сложившихся цен, а также непревышение верхнего ценового порога (например, до 1 млн руб.).

Обратите внимание, что срок размещения закупочной документации в отношении запроса котировок Федеральным законом № 223-ФЗ не определен (особенности применения данного способа необходимо урегулировать в положении о закупке). Но в будущем ситуация может измениться. Упоминаемый законопроект в том числе содержит поправку о том, что извещение и документация о проведении запроса котировок должны размещаться в единой информационной системе не менее чем за четыре рабочих дня до даты истечения срока подачи заявок на участие.

Запрос предложений (как и запрос котировок) в настоящее время регулируется исключительно положением о закупке, утвержденным автономным учреждением. Этот способ представляет собой конкурентную процедуру, целью которой является выбор участника закупки, предложившего наилучшие условия исполнения договора в соответствии с установленными заказчиком требованиями к товару, работе, услуге.

В качестве условий использования запроса предложений в положении о закупке может быть указан ценовой диапазон, в котором заказчик вправе применять данный способ, либо верхний ценовой порог (например, до 1 млн руб.). Другим основанием, предложенным федеральными министерствами (см. типовые положения Мин­обрнауки и Минспорта), является сложность продукции, работ, услуг или условий поставки, выполнения работ, оказания услуг, которые не допускают проведения запроса цен. При этом под сложной понимается продукция, при закупке которой:

а) заказчик не может однозначно описать требования к закупаемой продукции;
б) ожидаются предложения инновационных решений;
в) прогнозируются высоко вероятные или неприемлемо большие потери от неисполнения или ненадлежащего исполнения заключаемого договора (например, многократно превосходящие цену закупаемых товаров, работ, услуг).

Однако в будущем в Федеральный закон № 223-ФЗ предполагается не только внести определение понятия «запрос предложений», но и регламентировать основные моменты данной закупочной процедуры. Согласно дополнительной ст. 3.1 Федерального закона № 223-ФЗ (в редакции законопроекта) рассматриваемый способ характеризуется следующим:

1) участники подают заявки, содержащие первоначальные предложения об условиях исполнения договора, и после объявления заказчиком лучших условий, содержащихся в первоначальных заявках, вправе направить заказчику заявку с окончательным предложением об условиях исполнения договора;
2) победителем является участник, окончательное предложение которого в соответствии с критериями, указанными в документации о проведении запроса предложений, наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товарам, работам, услугам.

Кроме того, в названном законопроекте определен срок опубликования в единой информационной системе извещения, закупочной документации и проекта договора: не позднее чем за пять дней до даты проведения запроса предложений. При этом общие правила, разработанные для всех конкурентных способов и включенные в законопроект, предусматривают возможность увеличения данного срока. При внесении изменений в извещение, документацию о закупке, разъяснения положений такой документации предлагается продлевать срок так, чтобы до его окончания оставалось не менее половины срока подачи заявок, установленного положением о закупке для того или иного способа.

Закупка у единственного источникаПод этим понимается закупка, при которой договор заключается напрямую с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) без использования конкурентных процедур с учетом требований, установленных положением о закупке. Из этого следует, что порядок осуществления закупки данным способом, основания для его использования, а также верхний ценовой порог автономное учреждение должно самостоятельно определить в своем положении о закупке.

При определении оснований для применения такого способа за основу нередко берутся положения п. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ. В частности, в перечень конкретных видов закупок, осуществляемых у единственного поставщика, входят:

1) осуществление закупки товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»;
2) закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему учреждением, унитарным предприятием;
3) оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, газоснабжению, по подключению (присоединению) к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым в соответствии с законодательством РФ ценам (тарифам);
4) закупка печатных или электронных изданий определенных авторов у издателей таких изданий в случае, если указанным издателям принадлежат исключительные права или исключительные лицензии на использование данных изданий;
5) признание процедуры закупки несостоявшейся;
6) закупка услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку (проезд к месту командировки и обратно, гостиничное обслуживание или наем жилого помещения, транспортное обслуживание, обеспечение питанием);
7) заключение договора энергоснабжения или договора купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии;
8) другие.

Типовые положения, разработанные федеральными министерствами, содержат ряд других оснований для применения закупки у единственного источника. Автономным учреждениям следует обратить внимание, например, на такие условия:

1) существует срочная потребность в продукции и проведение процедур торгов или использование иного способа закупки по причине отсутствия времени нецелесообразно при условии, что обстоятельства, обусловившие срочность, не являются результатом медлительности со стороны заказчика;
2) заказчик, ранее закупив продукцию у какого-либо поставщика (подрядчика, исполнителя), определяет, что у того же источника должны быть произведены дополнительные закупки по соображениям стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с имеющимися товарами, оборудованием, технологией или услугами, учитывая эффективность первоначальных закупок с точки зрения удовлетворения потребностей заказчика, ограниченный объем предлагаемых закупок по сравнению с первоначальными закупками, разумность цены и непригодность продукции, альтернативной рассматриваемой.

Еще одним основанием для применения данного способа является стоимость закупки – ее верхний ценовой порог заказчики самостоятельно устанавливают в положении о закупке. И если данный порог превышает сумму в размере 100 тыс. руб. (500 тыс. руб. – при годовой выручке более 5 млрд руб.), то автономным учреждениям необходимо учесть следующее обстоятельство.

Согласно п. 15 ст. 4 Федерального закона № 223-ФЗ сведения о закупках стоимостью менее 100 тыс. руб. (500 тыс. руб.) разрешается не размещать в единой информационной системе. Причем это право не ограничено каким-либо периодом, а также перечнем одноименных товаров (п. 2 Письма ФАС РФ от 30.12.2011 № АЦ/49682). В то же время закупки более высокой стоимостью, осуществляемые у единственного источника, раскрывать необходимо, а значит, извещение и документация о такой закупке должны быть опубликованы в единой информационной системе.

В свою очередь, законопроект, подготовленный Минэкономразвития, содержит норму, исключающую данное требование: планируется отменить обязанность заказчиков размещать в единой информационной системе извещение и документацию о закупке у единственного поставщика (вне зависимости от стоимости данной закупки), поскольку это требование является формальным. Поправка может быть внесена в п. 5 ст. 4 Федерального закона № 223-ФЗ.

Электронная и неэлектронная формы закупки

Определяя особенности проведения закупки тем или иным способом, автономное учреждение должно учесть, что часть таких закупок должна осуществляться в электронной форме. Соответствующий перечень товаров, работ и услуг утвержден Постановлением Правительства РФ от 21.06.2012 № 616 (далее – Постановление № 616). Например, в перечень входят:

– полиграфическая и печатная продукция;
– канцелярская, бухгалтерская и электронно-вычислительная техника;
– медицинская аппаратура;
– автомобили, а также кузова, детали и принадлежности к ним;
– канцелярские принадлежности;
– природная вода и лед;
– услуги по торговле, техобслуживанию и ремонту автомобилей и мотоциклов;
– услуги по техобслуживанию и ремонту оргтехники для офисов, электронных вычислительных машин и используемого совместно с ними периферийного оборудования;
– услуги по уборке зданий.

Таким образом, все товары, работы и услуги, перечисленные в Постановлении № 616, должны закупаться в электронной форме. При этом, как отмечается в разд. 6 Письма № ИА/44025/12, способ осуществления данной закупки (конкурс, аукцион, запрос предложений и иные), а также порядок закупки указанным способом заказчик должен самостоятельно определить в положении о закупке. Если же товар, работа или услуга не включены в утвержденный перечень, заказчик не обязан, но может проводить закупку в электронной форме.

Отказаться от проведения электронной закупки заказчик вправе в трех случаях, поименованных в п. 2 Постановления № 616:

1) информация о закупке в силу п. 15 ст. 4 Федерального закона № 223-ФЗ не размещается в открытом доступе (сведения о закупке составляют государственную тайну, не подлежат опубликованию в соответствии с решением Правительства РФ либо стоимость закупки не превышает 100 тыс. руб. (500 тыс. руб.);
2) потребность в закупке возникла вследствие произошедшей аварии, непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также в целях предотвращения угрозы их возникновения;
3) закупка осуществляется у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с положением о закупке заказчика.

Обратите внимание, что рассматриваемая форма закупки предполагает обмен информацией между заказчиком и участниками исключительно в электронном виде. Несоблюдение этого требования является нарушением закупочного законодательства. Такой вывод сделал, например, ФАС МО в Постановлении от 27.01.2014 № Ф05-16506/2013. Арбитры установили, что заказчик при проведении электронной закупки на оказание услуг по уборке помещений и прилегающих территорий использовал электронную торговую площадку, однако установил к претендентам требование о представлении документов на бумажном носителе. Данное действие стало отступлением от избранной формы осуществления закупки.

Чтобы заказчики не совершали подобных ошибок, в Федеральном законе № 223-ФЗ планируется прописать особенности проведения закупки в электронной форме. В дополнительной ст. 3.1 (в редакции названного законопроекта) сказано, что такая закупка проводится на электронной площадке на сайте в Интернете в порядке, установленном положением о закупке заказчика. При этом заявки участников, документы и информация, размещаемые заказчиком на электронной площадке, должны быть подписаны электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени участника либо заказчика.